大力推进城市建设的转型

 

2004-2-23
　按照十六大提出的加快城镇化进程的要求，我们必须在新的发展阶段十分注重提高城市建设与发展的质量，以进一步扩大城市在经济与社会生活中的辐射带动作用。这就要求高度重视城市建设与管理中存在问题的根本缓解，大力推进城市建设转型。
　一、从建设工业生产中心转向建设现代人居中心
　　城市是人类文明和进步的标志。在现代，作为人类主要聚落形式的城市，是一定地域范围的政治、经济、文化、科技、教育、信息中心，是先进生产力的聚集和发展中心，是高效率的经济社会生活综合体。人是生产力中最具有决定性的力量。以人为本的可持续发展观决定了为人的发展提供最佳的物质环境和精神家园，是人类社会追求的目标。城市发展必须始终以提高人的生活质量和素质为中心，以适于人居住、生活、休息、工作和全面发展为根本原则。过去，大部分城市在建设的指导思想上往往强调以工业生产为中心，导致许多城市出现水源不足、能源紧张、人口膨胀、住房紧张、交通拥挤、失业率高、绿地和空旷地减少、环境污染等严重的自然和社会问题。为克服或减轻“城市病”，提高城市化质量，增强先进生产力的动力和城市竞争力，必须确立新的城市发展观，大力推进城市建设与发展，从以物质生产为中心转向现代人居中心。必须以改善和优化人居环境为中心，合理确定城市性质和发展规模，合理地进行城市工业、第三产业和居住区总体规划布局，合理地对城市规划区的各区、郊县和各类开发区、高新区、大学区进行统一规划布局，科学地进行城市基础设施、建筑物、绿地的统一规划布局。要把富民放在重要位置，在促进城市经济发展的同时，最大限度地改善人们的吃、穿、住、用、行的条件，不断满足居民全面发展的需要。
　　二、从建设经济社会繁荣型城市转向建设复合生态型城市
　　在我国城镇化进程中，面临的一个共同问题是城市经济发展、建设、管理往往缺少从可持续发展角度考虑，没有达到生态环境与经济社会协调发展的要求。20世纪90年代以来，贯彻可持续发展战略，城市生态环境质量普遍有所好转。但是，城乡经济发展与人口、资源、环境方面仍然存在许多不容忽视的问题，面临日益突出的矛盾、严峻的挑战和巨大的压力。目前，全国有城市660多个，建制镇2万多个。今后，不少城市的规模会扩大，小城市和小城镇的数量还会增多。全国江河湖泊的水体污染、大气污染，大都来自城市和工矿区，三分之二的城市处在垃圾的包围圈之中。大约有400多个城市缺水。多数城市人均绿地与国外相比，差距还很大。诚然，加强城市周边地区森林生态网络体系建设，实行退耕还林还草，保护草原生态环境，加强荒漠化治理，加强小城镇和农村生态环境体系与基础设施建设，对全国生态环境改善具有战略意义。但是，城市生态环境作为全国生态环境的重要组成部分，其生态环境状况的优劣，关系全国生态环境的安危。所以，为了保证实现城市的可持续发展，必须从以往建设一维的经济社会繁荣型城市转向建设复合生态型城市。生态需求是现代人类的基本需求。进入21世纪，生态环境因素在人类发展中的重要地位日益凸现。城市建设与管理实现生态转型势在必行。复合生态型城市不仅涉及城市的自然生态系统，如空气、水体、土地、绿化、森林、动植物、能源和其他矿产资源等，也涉及城市的人工环境系统、经济系统和社会系统。不仅要求有良好的自然生态系统、较低的环境污染、良好的城市绿化、完善的自然资源可循环利用体系，还要求有良好的产业结构、能源结构和生产力布局，使城市的经济系统、社会系统和生态系统能协调发展。只有系统地建设复合生态型城市，才能以城市为中心，带动小城镇和农村走上生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。
　　三、城市形象建设由模仿型转向个性型、特色型
改革开放20多年来，我国城市面貌普遍发生巨大变化。随着市场经济发展和城市化的推进，城市领导者日愈重视城市形象建设工程。但是从北方到南方，高层建筑、广场、草坪似乎成为城市现代化的标志。千篇一律的“火柴盒”、“麻将牌”，拆了可惜，留着难看。城市风格大同小异，给人以“千城一面”的感觉。特别是在中小城市中表现最为明显，简单盲木地模仿，照抄照搬，形式主义比较突出。城市形象的设计和塑造是创造性的活动，应体现城市独有的风格和灵魂。简单模仿，这不仅造成经济上过重的投入，同时也必然影响地区传统文化的传承。21世纪是以人为本、突出个性的世纪。城市有个性和特色，城市才能有灵气，才能富有吸引力，持续地提升竞争力。所以，城市形象建设应当由模仿型转向个性型、特色型。城市形象建设应与城市的性质、功能相吻合。应善于把城市的个性与共性有机结合，挖掘城市的文化内涵，以文兴城，城市文明形象才能特色鲜明。城市形象建设要结合城市的历史渊源、地理环境、风土人情、现有的规划布局、空间组合、生态环境、文物古迹及风景名胜等进行设计，对体现城市特色的各载体综合协调，塑造建筑物历史风貌，保留城市文脉，做到既尊重传统和地方特色，又符合时代发展需要。城市形象建设应注意与发展城市的支柱产业和特色产业结合起来，使名牌产品成为促进城市经济增长、提升城市形象的重要支柱。
　　四、城市建设投资由政府包揽包办转向经营城市为主
　　长期以来，城市建设被认为是放大了的公用福利事业，由政府包揽包办，实行计划管理，加之，城市基础设施建设一直处于被忽视的状态，投资力度偏小。在这种体制下，城市建设不仅日愈不能满足人民生活和经济发展的需要，而且财政不堪重负。进入新世纪，改变城市基础设施建设长期欠账的局面刻不容缓。然而，缺少建设资金是所有城市共同的困难。诚然，用国债投资进行重要的和社会急需项目的建设，是改善城市基础设施状况的重要形式，但同时也存在一定的偿债风险，这不能成为公共物品融资的主要方式。出路就在于经营城市环境和城市功能，把市场经济中的经营意识、经营机制和经营方式运用到城市建设和管理中，对城市资产进行集聚、重组和营运，合理利用、优化配置城市的自然资源和社会资源，利用城市自身功能吸纳资金，建立城市建设和管理的多元投融资体系，形成城市建设资金的投入产出的良性循环。一些城市的实践证明，用市场经济的办法，筹措建设资金，可以极大地丰富和创新经济活动的内涵，节约社会财富，促进社会财富的增长，改善和提高城市的经济效益、社会效益、生态环境效益，为城市建设带来滚滚财源，提升城市品位，增强城市承载力和竞争力。经营城市是现代城市建设管理走向市场的必然选择。目前，人们对经营城市还比较陌生。在新一轮城市发展高潮到来的时候，城市政府应彻底改变那种视公共设施为福利产品的旧观念，改变重建设轻经营、重社会效益轻经济效益的倾向。应顺应趋势，改变政府直接经营企业的体制，政府转向经营城市为主，使城建投资从主要依赖财政转向依靠财政和引导社会投资及其他融资形式相结合的多元投融资体系，以依靠经营城市和民间投资为主。推进城市经营的关键是实现城市资源的资本化。就是把政府拥有的各种有形和无形的资源及存量资产转化为可以增值的活化资本，在政府和市场的作用下，通过多种方式进行优化配置和有效运作，最大限度实现增值和盈利，并将其作为再投资再循环，产生“滚雪球”效益，在整个城市范围实现资源配置容量和效益的最大化、最优化，从而走出一条以城养城、滚动发展的新路子。
　　促进城市建设转型，城市管理也需要转型。现代城市管理是城市运转的根本运力，只有通过科学的、有效的管理，才能推动城市各个系统的正常有效的运转。目前，我们的城市管理水平还不高，在城市的规划管理、经济管理、社会管理、生态环境管理、市政管理等方面管理滞后、薄弱。原有的城市管理体系、运行机制和办法已不适应城市化和城市现代化的需要。所以，加强现代城市管理理念的研究，着力培育城市领导者管理者的创新精神和创新能力，改革城市管理体制和运行机制，强化依法行政、依法治市，推进城市信息化，推进城市管理由传统的粗放型、经验型管理转向科学型管理，切实提高城市管理水平也是当务之急。